Focus sur la gestion des propriétés publiques (2)

A l’occasion du 109ème congrès des notaires se tenant du 16 au 19 juin 2013 à Lyon, les notaires, membres des quatre commissions vont présenter à leurs confrères, mais aussi à leurs interlocuteurs publics et privés, une étude sur le thème des propriétés publiques.

Voici le seconde partie de notre dossier consacré à la thématique du Congrès.
La première partie est disponible ici

III - La mise en valeur des propriétés publiques

Les collectivités locales disposent de différents leviers pour valoriser le domaine public.

1) Le transfert d’usage d’un bien public

Elles ont la possibilité de transférer l’usage du bien vers d’autres acteurs publics. Ces affectations de bien entre collectivités publiques ont progressé parallèlement au développement des organisations intercommunales. A titre d’exemple, une ville peine à organiser une animation culturelle et en a transféré la compétence à l’agglomération. La commune restera propriétaire du théâtre et son affectation à l’utilité publique sera inchangée. Simplement, c’est à l’agglomération que reviendra la responsabilité de la programmation et de l’utilisation du lieu. Toutefois, ces mutations s’opérant bien souvent par de simples délibérations, des petits détails peuvent très vite se retrouver négligés et entrainer de lourdes conséquences. Marie-Hélène Pero Augereau-Hue, notaire à Chevreuse et présidente de la troisième commission : « Des contrats pour mettre en valeur le domaine public » s’interroge sur le devenir du théâtre dans le cas où, quelques années plus tard, l’agglomération construit un nouvel édifice culturel de plus grande capacité. Elle recommande alors une grande précision dans la rédaction du procès verbal de la délibération transférant l’affectation du bien et surtout en prévoir les évolutions.

2) Le partenariat public-privé (PPP)

Ce mécanisme, importé du Royaume-Uni, a été institué par l’ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004. Il permet d’associer les capitaux privés au lancement et au financement d’équipement publics tels des stades, des hôpitaux, des lignes TGV ou encore des prisons. En 2011, 41 projets ont vu le jour pour un montant de 15 milliards d’euros.
Le PPP a permis à l’Etat et aux collectivités locales de pouvoir payer des équipements à crédit. Au lieu de payer l’intégralité de la note lorsque le bien a été conçu, le client public s’acquitte pendant vingt ou trente ans d’un loyer, cette somme couvrant à la fois les frais de construction et de maintenance du lieu. Cet outil est donc fort pratique pour les collectivités qui rencontrent des difficultés à mobiliser des sommes énormes en une seule fois.

Ce dispositif est aussi bien utilisé pour monter des opérations de grande envergure que des projets plus modestes. Il est possible de citer la ligne TGV Tours-Bordeaux qui sera construite et exploité par Vinci pendant cinquante ans. Il s’agit d’un contrat de 7,8 milliards d’euros. Autre projet, mais moins prestigieux, la mise en chantier et gestion de Spie Batignolles de trois piscines dans le bassin d’Arcachon. Pour chacun de ces bassins, le groupe touchera une redevance annuelle de 300 000 euros.

L’un des avantages du PPP est qu’il permet de bâtir les ouvrages plus rapidement, les entreprises de BTP touchant un loyer dès que l’infrastructure est en service. Il s’agit donc ici d’un facteur de motivation pour les entrepreneurs de tenir leur délai. Un autre avantage réside dans la gestion du bien. Etant donné que les entreprises paient la maintenance, elles n’ont pas intérêt à construire un bâtiment de « mauvaise qualité ».

3) Le bail emphytéotique administratif (BEA)

Le BEA est un outil juridique complexe permettant d’allier des capitaux privés à la réalisation d’équipements publics. L’article L.1311-2 du Code général des collectivités territoriales définit le BEA : « Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l’objet d’un bail emphytéotique prévu à l’article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue de l’accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence ... Ce bail emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif  ».
Maître Bernard Delorme, rapporteur de la troisième commission, évoque de nombreux exemples. Ainsi, la commune peut recourir au BEA lorsqu’elle dispose d’un terrain pour construire une gendarmerie mais pas des capitaux pour financer les travaux. Un groupe immobilier va donc réaliser le bâtiment et le louera à l’Etat pendant la durée du bail. A l’issue du bail, le promoteur aura rentabilisé son investissement, l’Etat et la commune auront rempli leurs missions de service public. Le BEA peut être utilisé, toujours selon Maître Delorme, pour d’autres missions qui incombent à la commune tel le traitement des eaux, nécessitant la construction d’une usine d’assainissement, ou encore de la construction d’un grand stade destiné à accueillir des matchs de la prochaine coupe d’Europe de football.
Le CG3P a ouvert la possibilité pour les collectivités territoriales de délivrer des baux emphytéotiques sur leur domaine, afin de faciliter la construction d’édifices du culte ouverts au public. A l’origine, le recours était restreint au BEA pour les seules opérations d’intérêt général relevant de la compétence des collectivités.

Le BEA, obligatoirement établi par un notaire, a une durée de 18 à 99 ans au plus, renouvelable. Il ne peut porter que sur des immeubles. Le locataire bénéficie d’un droit réel sur son titre, et sur les ouvrages et installations de caractère immobilier ; en d’autres termes il peut hypothéquer les immeubles, les louer ou les sous-louer ; il doit assumer toutes les charges et les grosses réparations et payer une redevance qui est révisable dans les mêmes conditions que le loyer des baux commerciaux. Le bail peut être résilié par le tribunal en cas de non paiement de la redevance pendant deux ans ou pour non respect des obligations contractuelles.

IV - Le développement des logements sociaux

1) Quelques outils pour favoriser la production des logements sociaux

Ce défi n’est pas nouveau pour la France. Depuis la loi du 13 avril 1850 sur les logements insalubres jusqu’au dernier projet de loi Duflot, pas moins de dix lois ont été élaborées pour que les élus puissent développer leurs parcs de logements sociaux.
L’outil de référence est le Programme Local de l’Habitat (PLH) dont « l’objectif et les principes d’une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l’accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées » selon la loi de décentralisation de 1983.
D’autres leviers, au fil des lois, ont vu le jour pour favoriser la production de logements sociaux. Maître Christophe Chirouze, notaire à Paris et président de la quatrième commission « Logement social : les moyens de relever le défi » explique que ces mesures « peuvent relever de la fiscalité, de la réglementation en matière de construction et d’urbanisme ou porter sur les relations entre les collectivités locales et l’Etat lorsque celui-ci décide de se séparer d’un de ses biens immobiliers ». Ainsi, là où les constructeurs « classiques » (promoteurs immobiliers ou particuliers) ont à supporter diverses taxes, il est possible d’exonérer en tout ou partie les constructions de logements sociaux. En sens inverse, dès qu’un PLH a été établi, les communes peuvent, à travers leur EPCI, créer de nouvelles taxes pour inciter les propriétaires d’immeubles à louer ou à réaffecter leurs biens.
De même, le droit de la construction peut être assoupli en faveur des projets de logements sociaux : assouplissement des règles du coefficient d’occupation des sols (COS) du ratio entre logements et parking.

2) Un état des lieux des logements sociaux en France

Au 1er janvier 2012, le parc locatif des bailleurs sociaux compte 4 652 300 logements, en progression de 1,7 % sur un an. Parmi ces logements, 4 477 000 sont offerts à la location, soit 3,0 % de plus que l’année dernière et 73 200 logements sont vides. Durant l’année 2011, 87 300 logements ont été mis en service, près de 90 % de ces logements sont neufs. Sur cette même période, 39 400 logements sont sortis du parc, 21 700 ont été démolis et 11 800 ont été vendus. Au 1er janvier 2012, la proportion de logements vacants est stable par rapport à l’année dernière, 3,2 %. En 2011, comme en 2010, un logement sur dix a fait l’objet d’un emménagement.
Le parc français accueille 10 millions de personnes dans 4,1 millions de logements ; 72 % de ces logements sont situés dans des petits immeubles.
La taille moyenne d’un nouveau programme de logement social est actuellement de 20 logements.
450 000 logements sont accordés chaque année pour 1,2 million de demandes. 550 000 de ces demandes émanent de ménages déjà locataires d’un logement social (changement de lieu, évolution de la famille, etc.)
64% de la population française entre dans les critères de ressources fixés par la loi pour prétendre à un logement social. 60% des ménages logés en HLM ont un revenu inférieur de 60% au plafond de ressources. Un tiers des ménages du parc HLM [1] vit sous le seuil de pauvreté de 795 euros pour une personne seule.
La surface moyenne d’un logement est de 40 mètres carré par personne. La majorité des logements sont constitués de 3 et 4 pièces. Les studios et les 2 pièces ne représentent que 22% des logements du parc alors que 30% de la demande provient de personnes seules.
Les organismes HLM sont au nombre de 770 sur tout le territoire. L’investissement de ces organismes a représenté en 2009, 15,7 milliards d’euros générant 115 000 emplois à travers les programmes de construction et de rénovation.

3) Investir dans le logement social

Ce placement à long terme est l’un des préférés des français. Maître Hélène Chausse, rapporteur de la quatrième commission précise que « pour certains de nos clients il peut y avoir là une opportunité de placement qui respecte leurs objectifs de gestion patrimoniale tout en concourant à l’intérêt général  ». Ce contrat, connu sous l’appellation d’usufruit locatif social (ULS), repose sur le principe du démembrement temporaire du droit de propriété : la nue-propriété (le fait de posséder un bien) est séparée de l’usufruit (le droit de se servir du bien et d’en tirer profit). Une convention d’usufruit est établie entre le particulier et une société de gestion de logement social. Il n’est pas possible pour l’acquéreur de profiter du bien pendant une durée minimale de 15 ans (pouvant aller jusqu’à 30), c’est-à-dire ni le vendre, ni le louer. Pendant cette période, il ne perçoit donc aucun revenu locatif.
Une société de gestion de logement social (Opac, sociétés HLM…) acquiert l’usufruit du logement, autrement dit le droit d’en tirer profit. Elle y logera pendant la durée prévue dans la convention d’usufruit des locataires aux ressources limitées, en contrepartie de loyers sociaux ou intermédiaires.
A l’issue de la convention, le propriétaire retrouve la pleine propriété du bien. Six mois avant la fin de l’usufruit, il est autorisé à donner congé au locataire pour vendre ou occuper lui-même l’appartement. En cas de vente, il doit d’abord le proposer au locataire. Il peut également poursuivre la location en proposant un bail à la personne en place.

Les raisons de recourir à un ULS sont multiples :
- il permet d’acheter un logement à moindre prix dans la mesure où la nue-propriété permet d’acquérir un bien à moitié prix (50 à 60 % de sa valeur).
- être déchargé des contraintes de la gestion locative : pendant la durée de la convention d’usufruit, le propriétaire n’a rien à faire. C’est la société de gestion qui gère les locations, la perception des loyers et les travaux de réparation.
- sécuriser son investissement : le propriétaire ne court aucun risque locatif, le bailleur social prenant à sa charge les éventuels impayés et carences locatives. Il profite ainsi de tous les avantages de l’investissement locatif, sans en supporter les inconvénients.
- récupérer son logement en bon état : au terme des 15 à 30 années de location, le propriétaire est assuré contractuellement de retrouver un bien en parfait état car remis à neuf par la société de gestion, à ses frais.

Maître Christopher Chirouze, président de la quatrième commission explique que « le particulier fait une opération intéressante : il acquiert à moindre prix un investissement à terme rentable et générateur de plus-value, encouragé par un régime fiscal intéressant. Quand au bailleur social, il peut ainsi développer son offre de logements dans avoir à supporter dès le départ le poids de l’acquisition du terrain et de l’immeuble ».

En effet, en séparant la nue-propriété et l’utilisation du bien, l’ULS permet de profiter d’une fiscalité particulièrement intéressante :
- Le propriétaire ne percevant aucun revenu de ses locations, il n’a pas d’impôt sur les revenus locatifs à régler.
- En tant que nu-propriétaire, il est exonéré de taxe foncière. C’est l’usufruitier (le bailleur social) qui en est redevable.
- S’il revend le bien au terme de la période d’usufruit, il est partiellement exonéré d’impôt sur les plus-values, compte tenu de la réforme des plus-values immobilières en vigueur depuis le 1er février 2012.
- S’il a acheté ce bien avec un crédit immobilier, il dispose de la possibilité de déduire les intérêts d’emprunt de ses autres revenus fonciers.

En 2011, l’ULS a permis de bâtir 1 200 logements sociaux en France. Bien que méconnu, ce dispositif présente de nombreux avantages pour investir dans l’immobilier.

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Les notaires sont ainsi tout naturellement les conseils et les collaborateurs des personnes publiques, spécialement des collectivités locales les plus démunies, dans l’exercice des prérogatives et attributs du propriétaire. Ces propriétaires sont des personnes publiques qui agissent en respectant le cadre de compétences distribuées entre les différentes autorités administratives dans le but de servir l’intérêt général.

Réginald Le Plénier _ Rédaction du Village des Notaires

Notes

[1Environ 1,5 million de ménages

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