Focus sur la gestion des propriétés publiques (1)

A l’occasion du 109ème congrès des notaires se tenant du 16 au 19 juin 2013 à Lyon, les notaires, membres des quatre commissions vont présenter à leurs confrères, mais aussi à leurs interlocuteurs publics et privés, une étude sur le thème des propriétés publiques.

C’est pour nous l’occasion de vous présenter un dossier en deux parties sur cette thématique.

Chaque collectivité territoriale, groupement ou établissement public dispose d’un patrimoine lui permettant d’assurer son fonctionnement et d’accomplir les missions fixées. Ce patrimoine s’entend par l’ensemble des biens appartenant aux personnes publiques locales ou étant mis à leur disposition.
Ces biens sont régis par le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) en vigueur depuis le 1er juillet 2006. L’article L.1 du présent code dispose ainsi qu’il « s’applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l’Etat, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’aux établissements publics. »

Lorsque l’on évoque le patrimoine des personnes publiques, il convient de bien faire la distinction entre le domaine public et le domaine privé des collectivités publiques. Celle-ci repose sur la différence entre les biens nécessaires à l’administration et ceux qui lui sont utiles, et il en découle des régimes juridiques distincts. Dès lors, la gestion et la valorisation du patrimoine, selon qu’il sera public ou privé, pourront requérir des moyens et des techniques différents.

Le CG3P définit les critères de la domanialité publique.
Un bien appartient au domaine public lorsqu’il est affecté, soit à l’usage direct du public soit à un service public à condition d’avoir fait l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public [1]. En outre, les biens participant à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public et qui en constituent un accessoire indissociable en font également partie.
Le domaine privé se définit a contrario de la notion de domaine public. Le CG3P précise ainsi que : « font partie du domaine privé, les biens des personnes publiques qui ne relèvent pas du domaine public » [2].

Le patrimoine des collectivités publiques se caractérise non seulement par le régime de la domanialité (publique et privée), mais aussi par la diversité des types de biens. Il est important, dans une logique de gestion rationnelle et efficace du patrimoine, de pouvoir faire le tri entre les différentes catégories de propriétés qui répondent à des logiques différentes et à des besoins évolutifs.
Il existe ainsi les propriétés suivantes :
-  les biens d’exploitation qui regroupent des propriétés :
• destinés aux services publics (complexes sportifs, crèches, écoles, espaces verts, médiathèque, parking…),
• historiques (mairie, cimetières, édifices culturels…),
• destinés aux services internes (locaux des services administratifs, des services techniques…),
• Voirie et Réseaux Divers (routes, réseaux câblés, d’électrification, d’eau…).

-  les biens de développement
• Réserves foncières,
• Locaux désaffectés.

-  les biens de rendement
• Logements,
• Concessions.

L’une des premières caractéristiques du patrimoine immobilier des collectivités locales est la diversité, en termes de nature de biens (terrains, bâtiments, friches…) et d’occupation (administrations, activités connexes, logements,…). Elle résulte de la diversité des activités des collectivités locales, mais est également le fruit de l’histoire.
Aussi, les propriétés des collectivités doivent pouvoir répondre à l’ensemble des missions qui leurs sont données dans le cadre de la décentralisation.

Le rôle du notaire dans la gestion dynamique du patrimoine public (I) revêt une importance capitale pour les élus qui ont en leur possession un certain nombre d’outils pour acquérir de nouveaux biens (II). Ces biens peuvent être valorisés via différents mécanismes (III). De plus, le parc de logement sociaux ne cessent de s’accroitre (IV) contribuant ainsi à l’enrichissement des propriétés publiques.

I - Le rôle du notaire dans la gestion dynamique du patrimoine public

Avec la publication du CG3P, les acteurs publics disposent d’un éventail d’outils juridiques leur permettant de gérer dynamiquement leur patrimoine. Les notaires sont le premier soutien pour aider les élus à tirer profit de ces outils. Ils conseillent les communes, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les bailleurs sociaux, les investisseurs immobiliers privés, des entreprises et des particuliers et ils sont à l’origine des contrats qui font évoluer l’ensemble de ces propriétés publiques.

1) Evaluer le patrimoine

Les collectivités locales détiennent entre 15 et 20% du patrimoine immobilier français mais également de nombreuses réserves foncières. La connaissance précise de la valeur des biens publics est un pré-requis fondamental avant d’envisager la mise en place de tout projet. Mais l’Etat ne sait pas précisément ce dont il est propriétaire. Prosper Mérimée a affirmé en 1854 que : « La France a longtemps été trop riche pour savoir tout ce qu’elle possède ». Les collectivités font parfois preuve de par négligence : elles n’ont pour la plupart, aucune vision globale et actualisée de leurs biens immobiliers et en ignorent la valeur ainsi que les coûts liés.
L’inventaire des biens publics en France est donc bien loin d’être complet. La Cour des comptes, dans son rapport rendu public le 12 février 2013, a constaté que certaines collectivités n’avaient pas effectué l’inventaire de leur patrimoine ou alors que celui-ci n’était pas fiable.
Seules les villes moyennes [3] ont procédé à cette évaluation au cours d’une enquête réalisée en 2007 [4]. Celle-ci situe à 200 000 mètres carré en moyenne la surface bâtie dont elles disposent. Leurs réserves foncières sont en général trois fois plus importantes. Quant au plan financier, ce patrimoine est considérable. La valeur moyenne des propriétés immobilières bâties à l’actif représente 170 millions d’euros [5].
Une fois l’inventaire établi, l’étude d’un projet et de son financement pourra être envisagée.

2) Les conseils du notaire : un gage de sécurité

Le praticien du droit intervient dès le stade embryonnaire de toute opération afin de vérifier que les règles fixant les compétences de chacune des collectivités aient été respectées. Il se pose la fameuse question : qui peut faire quoi et comment ? Face aux élus, comme aux particuliers ou aux entreprises, le notaire est « un magistrat du respect de la légalité » comme nous explique le professeur Yves Gaudemet rapporteur de synthèse du 109ème congrès des notaires. Le notaire se doit d’être particulièrement vigilant aux problématiques des prises illégales d’intérêt et de toutes les opérations dans lesquelles un magistrat pourra suspecter un délit de favoritisme. Ces fautes pouvant être commises de bonne foi, par ignorance, sont sanctionnées de plus en plus sévèrement par le juge pénal.

« Avant de se poser la question de l’achat du terrain sur lequel on construira une crèche, il conviendra de savoir qui peut décider de la réalisation de cet équipement ? » nous explique Sarah Hollander Vandenbossche, notaire à Béthune et rapporteur de la première commission intitulé « Domaine public : des contrats très particuliers ». La décentralisation et la multiplication des EPCI ont démultiplié les pouvoirs de décisions. Les textes juridiques fixent des règles et contraintes spécifiques en matière de signature de contrat, de délégation de pouvoirs, de remplacement en cas d’empêchement ou d’absence de l’élu. L’attention et la rigueur du notaire sont vitales car un conseil municipal, un maire, un président de syndicat intercommunal peuvent prendre le risque de voir une opération censurée par le juge.

La qualification juridique des opérations est un élément indispensable pour garantir le succès du projet. François Devos, notaire à Bourbourg nous démontre la complexité de certaines situations à l’image de celle d’une commune souhaitant acquérir un terrain pour réaliser un projet. Découvrant que ce terrain est trop grand pour l’opération, elle envisage de revendre le surplus à des particuliers. Or, la commune ignore, qu’en procédant ainsi, elle devient lotisseur et que la TVA va s’appliquer à la revente.
L’Etat ou la plus petite des communes ne sont pas des propriétaires lambda. Ils doivent exécuter des formalités bien particulières, comme celle de transmettre à la préfecture certains actes afin d’en contrôler la légalité. Le choix de la bonne qualification revêt alors une importance fondamentale et peut être lourd de conséquence. A titre d’exemple, un contrat de vente par la commune d’un bien dans lequel la commune impose des conditions particulières peut être requalifié comme un contrat créant une concession de service public.

II - Des différents modes d’acquisition de biens

Les personnes publiques peuvent accroître leur patrimoine, en faisant l’acquisition de biens ou de droits immobiliers.
Ces acquisitions peuvent être réalisées selon deux modalités :
- soit à titre onéreux, selon des procédés de droit privé, à savoir l’achat et l’échange, ou des procédés de droit public, à savoir l’expropriation et le droit de préemption ;
- soit à titre gratuit, par le biais des dons et legs ou des biens sans maître.

1) Les acquisitions à titres onéreux

L’expropriation et le droit de préemption présentent des caractères spécifiques pour les élus.

a) L’expropriation

L’expropriation est défini au sein de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui indique que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».
Ce principe est repris par l’article 545 du Code civil, qui énonce que « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité ».

L’expropriation pour cause d’utilité publique est donc une procédure à la fois administrative et judiciaire, par laquelle l’Etat peut contraindre une personne privée (ou une personne publique en ce qui concerne son domaine privé) à céder, à une autre personne publique ou privée, la propriété de tout ou partie d’un bien immobilier ou de tout autre droit réel immobilier, en raison d’exigences liées à l’utilité publique et l’intérêt général, mais en contrepartie d’une indemnisation.

En pratique, une expropriation se divise donc en deux phases : administrative et judiciaire.
Le volet administratif est composé d’une enquête d’utilité publique, d’une déclaration et de l’arrêt de cessibilité. Ces différents éléments peuvent faire l’objet d’un recours devant les autorités administratives. La déclaration doit avoir lieu dans le délai d’un an après la fin de l’enquête. L’expropriation sera réalisée au plus tard dans les cinq années qui suivent.
En ce qui concerne la phase judiciaire, c’est un magistrat du Tribunal de grande instance qui dans chaque département, à la demande du préfet, prendra l’ordonnance d’expropriation. Il est le seul compétent pour fixer l’indemnité d’expropriation. Pour estimer celle-ci, il peut se faire assister d’un notaire. Elle doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l’expropriant. A noter que le préjudice moral n’est pas pris en compte comme l’a jugé le Conseil constitutionnel l’an dernier à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité.

b) Le droit de préemption

Le droit de préemption permet à une collectivité publique d’acquérir par priorité un bien qui lui est nécessaire pour mener sa politique d’aménagement. C’est un outil d’intervention foncière plus souple que l’expropriation, permettant de mener une politique d’acquisition publique tout en ayant une maîtrise du marché foncier.

Aujourd’hui, entre 80% des villes et des villages disposant d’un Plan d’Occupation des Sols (POS) ou d’un Plan Local d’Urbanisme (PLU) ont établi ce droit sur leur territoire. Les collectivités locales sont les acteurs exerçant le plus ce droit avec 91% des opérations (65% pour les communes et 26% pour les départements). L’Etat n’intervient que pour seulement 6% des cas mais pour des surfaces plus importantes (représentant 14% des surfaces expropriées). Les Tribunaux de grande instance rendent en moyenne 3 000 décisions par an relatives à la fixation des indemnités issues de ce droit.

Le droit privé permet également des acquisitions par les communes. L’article L.2241-4 du Code général des collectivités territoriales autorisent les maires à acquérir, dans le cadre d’un viager (proposé par le vendeur) des immeubles qui leur sont nécessaires pour des opérations de restauration immobilière, d’aménagement ou d’équipement. Le contrat de vente viagère doit contenir des clauses garantissant à celui-ci ou à son conjoint vivant avec lui le droit d’habiter en toute ou partie cet immeuble leur vie durant.

2) Les acquisitions à titres gratuits

Le recueil des successions vacantes et la récupération des « biens sans maître » font également partie des cordes de l’arc des collectivités publiques. Mais attention, tous les biens pour lesquels il n’y a pas d’héritiers ou de propriétaires ne reviennent pas automatiquement à l’Etat ou à la commune. Pierre Tarrade, rapporteur de la deuxième commission « Des propriétaires pas comme les autres », et nouveau président du Conseil supérieur du Notariat, nous explique qu’ «  il faut distinguer les successions vacantes et les biens sans maître. Et savoir que dans les deux cas, la procédure qui pourra permettre l’appropriation publique est longue, notamment afin de laisser le plus longtemps possible une porte ouverte à la « réapparition » d’un propriétaire  ».

a) Les successions vacantes

Il s’agit des successions où le propriétaire, identifié, est décédé depuis plus de trente ans, sans héritier, ou dont les héritiers n’ont pas accepté la succession, expressément ou tacitement, pendant cette période. Par conséquent, ces héritiers ne peuvent plus recueillir les biens en cause en application du principe de la prescription trentenaire en matière de succession précisé au sein de l’article 789 du code civil. Ces biens n’ont donc plus de propriétaire.

Ce n’est qu’à l’issue de cette durée de trente années que l’Etat pourra décider de « se faire envoyer en possession ». Il ne recueillera alors que l’actif et pas le passif du bien.

b) Les biens sans maître

Il s’agit des biens immobiliers qui appartenaient à une personne identifiée, disparue sans laisser de représentant (biens ayant appartenu à une personne connue mais dont la date du décès n’a pu être déterminée à l’issue des recherches effectuées par la personne publique), et qui ne sont pas devenus la propriété d’une autre personne. Dès lors, il est impossible de déterminer l’identité de l’actuel propriétaire de ces biens. Il peut également s’agir de biens pour lesquels il n’existe aucun titre de propriété publié au fichier immobilier de la conservation des hypothèques, ou au livre foncier, ni aucun document cadastral susceptible d’apporter des renseignements quant à l’identité du propriétaire.
Un tel immeuble a cette qualité lorsque l’on ne retrouve plus le propriétaire et que la taxe foncière n’a pas été payée depuis trois ans.

Les exemples sont légions et peuvent concerner une maison abandonnée à l’extérieur d’un village, un terrain dont plus personne ne sait ce qu’il est advenu du propriétaire. La commune souhaite donc en général acquérir ce bien mais les règles juridiques et Tribunaux administratifs existent afin que toutes les précautions soient prises pour que l’élu ne procède pas à cette « confiscation ». L’élu doit respecter scrupuleusement trois étapes afin de pouvoir acquérir le bien. Une enquête préalable est effectuée dans le but de vérifier que les biens désirés puissent bien être qualifiés comme étant sans maîtres. Au terme de cette enquête, l’assemblée délibérante communale pourra, en application du Code générale des collectivités territoriales, prendre une délibération autorisant l’acquisition du bien par la commune. Cette prise de possession est constatée par un procès-verbal affiché en mairie, selon les modalités du Code précité.

c) Les dons et legs

Les dons et legs à la commune sont des présents au profit des petites communes. Si les notaires ne conseillent bien évidemment pas aux élus de refuser de tels cadeaux, ils rappellent que des règles existent en la matière et la nécessité d’examiner les conséquences d’une telle opération.

Le legs est une gratification testamentaire qui, en général, porte dérogation aux règles légales de la dévolution successorale.
Le but du testateur est soit d’attribuer tout ou partie de sa succession à une personne qui n’y était pas normalement appelée, soit d’attribuer à un de ses héritiers légaux une part d’un montant excédant la part d’héritage que la loi lui réserve.
Le don ou la donation constitue la transmission d’un bien ou d’un droit, consentis par une personne au profit d’une autre.
Cette transmission peut être exécutée du vivant du donateur, on parle alors d’une « transmission entre vifs ». Elle peut être décidée par le stipulant sous la condition que la personne bénéficiaire soit encore vivante au moment du décès de la personne qui aura émis le don.

Lorsqu’il ouvre un testament contenant un legs en faveur d’une commune, le notaire en avertit le maire et lui communique l’intégralité de la disposition testamentaire, avec éventuellement les conditions posées par le défunt. Toutefois, une attention particulière doit être portée sur ces présents. Les héritiers légaux, s’ils existent, peuvent formuler une réclamation auprès du ministère de l’Intérieur et ceci dans un délai de six mois. De plus, il convient de rappeler que le droit français n’autorise pas une personne à déshériter ses descendants. Les règles de la réserve héréditaire restent en vigueur.
Pierre Tarrade rappelle que « si la commune peut parfaitement accepter des donations assorties de conditions ou de contreparties, elle doit s’assurer qu’elles entrent dans ses attributions et qu’elles ne font pas peser pour l’avenir des charges impossibles à évaluer, sans rapport avec le montant du bien reçu  ». Il n’est ainsi pas possible pour une commune de modifier son plan d’occupation des sols en contrepartie d’un don ou de lui imposer de rendre inconstructible telle ou telle partie de son territoire. Par conséquent, si de telles clauses sont proposées par le disposant, le notaire devra dissuader la commune d’appliquer ces obligations.

Vous trouverez la suite de notre dossier ici

Réginald Le Plénier _ Rédaction du Village des Notaires

Notes

[1Article L2111-1 du CG3P

[2Article L2211-1 du CG3P

[3Villes regroupant entre 20 000 et 100 000 habitants

[4Fédération des maires des villes moyennes : « Actions communes ».

[599 millions pour les villes entre 30 000 habitants et 50 000 habitants et 188 millions pour celles de 50 000 à 100 000 habitants.

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